Fundamentos do urgente Projeto Nacional Brasileiro, por Roberto Requião

O senador Roberto Requião dá uma enorme contribuição ao debate crítico necessário hoje no Brasil sobre Um Projeto Nacional. Entre muitos outros méritos ao suscitar a reflexão crítica, está o de apresentar uma visão sistêmica própria para o tema.

O Projeto Nacional de Desenvolvimento deve estar no centro da reflexão das forças progressistas, patrióticas e democráticas para tirar o país da crise e oferecer novas esperanças para o povo brasileiro e para a afirmação nacional. Sem ele, as formulações de fazem parciais, segmentadas ou mesmo fragmentadas, levam a estratégias imprecisas ou falhas para levar o Brasil a novos patamares civilizatórios.

Parabéns ao Senador, o debate mais uma vez fica enriquecido.

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Eleições municipais e a questão urbana

Uma determinada leitura da política brasileira tem sua chave heurística na categoria do patrimonialismo. Vai em geral associada ao clientelismo e populismo, e é considerada a maior chaga política nacional. A mais importante universidade do país, a USP, domina nessa interpretação sociológica. Mas o fenômeno não é superestrutural, provém das relações econômicas e sociais dominantes: nisso a crítica é menos furibunda.

Um de seus aspectos decisivos é a concentração patrimonial no capitalismo brasileiro, que vai muito além da concentração de renda, e que não é explicitada nas estatísticas relativas ao assunto.

Impressionante evidência é dada pela concentração imobiliária, estarrecedores no caso da cidade de São Paulo. Segundo a Secretaria Estadual de Finanças do Município de São Paulo, em dado comentado pelo Conselho Regional de Corretores Imobiliários, fica-se sabendo da dimensão do patrimonialismo imobiliário na cidade: dos 2,3 milhões de proprietários de imóveis na cidade, 22400 pessoas, 1% do total, detêm 749 bilhões de reais em casas, apartamentos, terrenos e outros bens. Isso equivale a 45% do valor total dos imóveis paulistanos, ou seja, 820 mil imóveis. Dentre essas, 1840 são considerados categoria F, conforme a legislação paulistana, como propriedades de alto padrão, acima de 750 m2, mansões nas regiões nobres da cidade que, somadas, equivalem a mais de dois parques do Ibirapuera. Cada proprietário tem em média 37 imóveis, patrimônio individual de 33 milhões de reais. Quer dizer, somente 0,18% dos moradores da cidade acumulam 45% do valor das propriedades.

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Em paralelo, a cidade abriga mais de 1600 favelas e um em cada quatro paulistanos vive em assentamentos precários. O défice habitacional da cidade alcança quase 370 mil unidades.

Nas eleições municipais deste ano, quando estão em debate as opções para governo da cidade, importante considerar isso como um dos parâmetros pelos quais se deveria escolher o prefeito e os vereadores. As perspectivas com que cada um dos candidatos “enxerga” essa realidade é um dos fatores decisivos para humanização da metrópole, com maior equidade social e, consequentemente, maior solidariedade nas relações de vida e trabalho entre os paulistanos.

O plano diretor e o zoneamento da cidade sem dúvida podem levar em conta essa perspectiva. Desconcentração patrimonial imobiliária pode ser alcançada por diversos mecanismos tributários e, ao lado disso, uma política habitacional ainda está na ordem do dia. Habitar o centro da cidade, criar empregos nas maiores concentrações populacionais, aproximar o emprego da moradia, melhorar a mobilidade urbana, são medidas postas em movimento pela gestão Haddad e merecem continuar.

O problema de fundo é maior: uma poderosa reforma urbana permanecerá necessária, diminuindo o desnível absurdo no patrimônio imobiliário da cidade de São Paulo, atendendo, assim, ao artigo 6º da Constituição Federal quanto aos direitos sociais. Para isso, ou seja, para as reformas estruturais que o Brasil reclama, condições maiores de forças precisam ser acumuladas pelo campo progressista e de esquerda.

Mas isso não prescinde de medidas progressivas combinadas para diminuir esse desnível. Não vejo compromissos políticos ou de valores em outros candidatos quanto a esse tema, ou pelo menos, compromissos com realização exequível, como os de Fernando Haddad.

A virada civilizatória de Haddad

Considero de fato que é um sinal dos tempos São Paulo enfrentar esse tipo de pauta e agenda, voltada diretamente para a urbanidade, a vida da cidade, como bem e patrimônio comum para todos os paulistanos. Essa onda tardou em nossa cidade, marcada que foi pela profunda desigualdade social e regional, pela alternância política de governo entre forças antípodas (Covas seguido por Jânio, Jânio por Erundina, Erundina por Maluf e Pitta, Pitta por Marta, Marta por Serra e Kassab, e agora Haddad). Uma gangorra custosa.

O preço pago por isso foi incomensurável, deixando em aberto políticas de Estado (e não apenas de governos) permanentes, segundo um plano estratégico para a cidade. Haddad inaugura, de todo modo, um novo tempo. É a pessoa certa para isso: preparado, concentrado, com uma visão ampla, sem politicismos estéreis, e vai plasmando um futuro para São Paulo.

Leiam o artigo abaixo, de Guilherme Wisnik. Ele professor da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP, foi curador da 10ª Bienal de Arquitetura de São Paulo, em 2013. Ele vai ao ponto nesta matéria sobre o governo Haddad.

Por Guilherme Wisnick

É difícil hoje alguém ter a coragem de contestar o fato de que as cidades precisam encontrar novas soluções para o deslocamento em massa, e deixar de construir mais viadutos e túneis. Elas precisam de soluções que não consumam tanto petróleo, que não poluam tanto o ar, que não induzam à impermeabilização do solo e que não gerem tanto congestionamento.

Em São Paulo, nem os maiores opositores da gestão de Fernando Haddad podem negar o fato de que as ações do prefeito estão orientadas para o interesse coletivo, em termos tanto sociais como econômicos e ambientais.

Os 358 km de novas faixas exclusivas de ônibus em São Paulo são ações evidentes nessa direção, assim como os 78 km de ciclofaixas recentemente instaladas (a previsão é chegar a 400 km até o final de 2015). A considerável melhora na avaliação do prefeito pela população é sinal claro dessa consciência.

Diferentemente do que se costuma pensar, a bicicleta pode ser, sim, uma modalidade significativa no transporte da cidade. Isso porque 25% do congestionamento que temos hoje se deve a percursos curtos feitos de carro –menos de 3 km. Mas a bicicleta não é só um meio de transporte menos poluente e mais compacto: sobre ela temos maior empatia com o entorno.

As ações de Haddad se conectam com as recentes mudanças de comportamento. Existe atualmente uma tendência de abandono das regiões suburbanas (como Alphaville e Granja Viana) e de volta para as áreas mais centrais da cidade.

Além disso, o carro vem deixando de ser um bem de consumo imprescindível para as novas gerações, e os espaços públicos passaram a ser mais utilizados e reivindicados pela população, de par com as intensas mobilizações em prol do transporte público como um “direito à cidade”.

Daí a tônica do novo Plano Diretor, que procura conectar as ações de mobilidade ao adensamento populacional nesses eixos de transporte, diminuindo a distância entre moradia e trabalho e restringindo o número de vagas de garagem nessas áreas. Isso porque, ao contrário do que ocorre na maior parte do mundo desenvolvido, a nossa legislação até agora exigia números mínimos de vagas, e não máximos.

Outros exemplos positivos da gestão Haddad podem ser citados, como o IPTU progressivo sobre os imóveis vazios, a inauguração das duas primeiras centrais mecanizadas de triagem de resíduos sólidos e a ampliação da coleta seletiva do lixo. Há também o apoio aos moradores da cracolândia por meio de um programa que associa saúde, emprego, moradia e assistência social.

A defesa dessas posições não deve ser confundida com uma campanha eleitoreira. Boa parte da independência das ações da prefeitura se deve, a meu ver, ao próprio isolamento de Haddad dentro do PT.

Visto com má vontade pela mídia, dispondo de baixo Orçamento, engessado pela progressiva judicialização da política e menos comprometido com a “realpolitik” do seu partido, o prefeito não viu outro caminho que não o de seguir a sua própria agenda. Uma agenda que confronta tabus cruciais da nossa sociedade, como o protagonismo do carro na cidade.

Haddad, no entanto, não faz um voo solo. Caso raro entre nós, é um político que concilia ações imediatas e cirúrgicas com uma visão abrangente e de longo prazo. É, portanto, um ator de ponta na política, assumindo uma liderança em decisões estratégicas na linha de outros prefeitos de grandes metrópoles, de espectros políticos variados, como Nova York, Medellín e Bogotá.

Quando a política parece estar submetida à hegemonia do marketing, como um reality show de estatísticas e de pesquisas construídas de maneira autogerada e pouco refletida, vejo a coerência contundente de Haddad com grande admiração. Não me espantarei se esses anos ficarem marcados na história como um ponto de virada civilizatória em São Paulo.

A questão metropolitana no Brasil

JCSilva

Quero que vocês conheçam José Carlos S.Gomes. Ele é economista, nascido em São Paulo em Fevereiro de 1948. Foi professor durante 15 anos nas Universidade Paulista e Universidade de São Caetano do Sul e suas áreas de interesse acadêmico são a Economia Política, História Econômica e Economia do Desenvolvimento. Trabalhou na Dersa – Desenvolvimento Rodoviário S/A, Secretaria deTransportes Metropolitanos e EMTU – Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos. Chama-me a atenção seu profissionalismo e espírito de servir ao público.

Entre seus textos escolhi um de momentosa importância estratégica, que é a questão metropolitana. Aqui ele historia como evoluiu a questão entre nós e foca as grandes carências estruturais que atingem as metrópoles. Partilho com ele a ideia importante da precariedade da questão entre nós ainda hoje, e de que a compreensão do papel das instituições na promoção da cooperação entre os entes federados integrantes de uma região metropolitana permitirá identificar dificuldades e delinear limites para construção de estrutura de governança metropolitana que pode causar crescimento, estagnação ou declínio econômico.

Tenho certeza de que o texto será bem apreciado por todos e todas, porque é uma reflexão aguda que integra a exigência da reforma estrutural urbana em nosso país, inadiável para um segundo mandato Dilma Rousseff. É um texto de estudo, reconheço, mas vale à pena. Voltarei ao tema proximamente, com outro texto do amigo José Carlos, sobre a questão da mobilidade urbana.

A QUESTÃO METROPOLITANA

Em que pese as diferenças interpretativas , é consensual admitir que o ano de 1930 constitui um marco fundamental na história da economia brasileira. Em síntese a industrialização brasileira era vista como fruto de um processo iniciado pelo estrangulamento externo neste período como conseqüência da crise mundial gerada pela quebra da Bolsa de Nova Iorque. Em função das atividades fabris serem essencialmente urbanas, devido a necessidade de mão de obra concentrada e de uma oferta de infra-estrutura, que somente a cidade pode oferecer, a urbanização aumenta rapidamente, observando-se uma intensa migração rural-urbana, que ocasionou a concentração de grandes contingentes populacionais em áreas relativamente restritas.

O intenso crescimento urbano determina, no século XX, o aparecimento dos centros metropolitanos. Tal processo de crescimento se manifesta de tal modo que em torno de determinados núcleos urbanos outros vão se agregando, integrando-se a ponto de comporem uma nova realidade urbana. Na medida que este processo se desenvolve, desaparecem, tragadas pela urbanização, as faixas que outrora circundavam aquelas unidades e as isolavam em termos espaciais uma das outras.

Esta situação leva à criação das “regiões metropolitanas”1 que são definidas como “ uma realidade social e econômica cujo centro dinâmico é a metrópole ou pólo de atração de um grande espaço de produção e consumo, e cuja manifestação é a intensa urbanização que dá origem a múltiplas funções de interesses comum aos municípios limítrofes que a contêm. As áreas ou regiões metropolitanas, teoricamente, pode-se admitir que surjam a partir de uma cidade que se alastra, porém, na realidade, são resultantes da conurbação, ou seja, da coalescência de duas ou mais unidades urbanas preexistentes”2. Entretanto, para que uma área ou região possa ser tida como metropolitana, deve apresentar as seguintes características: elevada densidade demográfica; significativa conurbação; funções urbanas e regionais com alto grau de diversidade; especialização e integração socioeconômica.

Segundo a Constituição Federal ( Art.25 § 3º) “ os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum” . Entende-se função pública de interesse comum como as atividades ou serviços cuja realização por parte de um município, isoladamente, seja inviável ou cause impacto nos outros municípios integrantes de Regiões Metropolitanas. No caso específico das regiões metropolitanas do Estado de São Paulo, a Constituição Estadual explicita em seu art. 152, que a organização regional tem o objetivo de promover : o planejamento regional, a cooperação dos diferentes níveis de governo, a integração do planejamento e da execução das funções públicas de interesse comum, a redução das desigualdades sociais e regionais. E, no art. 7 da Lei Complementar nº 760/94, que estabelece diretrizes para a organização regional do Estado de São Paulo, está explicitado quais são as funções públicas de interesse comum, merecedoras de um planejamento integrado :

  1. planejamento e uso do solo;

  2. transporte e sistema viário regional;

  3. habitação;

  4. saneamento básico;

  5. meio ambiente;

  6. desenvolvimento econômico,e

  7. atendimento social.

Alves3 resume as cinco formas institucionais básicas de organização metropolitana:

  1. Criação de um ente político-administrativa autônomo sem eliminar os entes locais;

  2. Fusão de municípios;

  3. Criação de unidades metropolitanas setorizadas, com autonomia administrativa e financeira;

  4. Cooperação voluntária entre os municípios da mesma região, mediante a celebração de convênios;

  5. Atribuição legal da responsabilidade de decisão a respeito dos problemas metropolitanos à esfera governamental intermediária (Estado-membro em nosso caso), acima dos municípios e abaixo do poder central, objetivando a unificação e a cooperação dos órgãos e entidades executivas dos programas metropolitanos.

Tais sistemas não são excludentes, sendo que a maioria das metrópoles internacionais adota modelos mistos. O Brasil tem adotado um sistema único o qual se encaixa na letra “e”.

Ainda segundo a CF, a ação atribuída ao estado federado (Estado-membro em nosso caso) em região metropolitana consiste em integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum. Não existindo vinculação de natureza hierárquica entre os entes integrantes das regiões metropolitanas, esta integração pressupõe intensa e permanente articulação entre as autoridades estaduais e municipais para a construção de crescente e relativo consenso a respeito de prioridades, planos , programas, investimentos e ações de interesse comum.

Portanto, a criação de Regiões Metropolitanas tem como objetivo integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum, recompondo um todo que está segmentado em municípios pela divisão político-administrativa e possibilitar a resolução dos problemas urbanos decorrentes do processo de metropolização. Desse modo, a questão da gestão metropolitana assume papel estratégico, pois ao se criar uma região metropolitana, muito mais do que reconhecer um importante fenômeno geográfico e sócio-econômico, está se propondo a criar condições institucionais para o desenvolvimento metropolitano. É neste contexto que, sem cair nos excessos do passado, cabe ao Estado papel relevante na articulação e coordenação das diversas políticas públicas metropolitanas e das instituições que atuam na área metropolitana, através de arranjos formais ou mesmo informais que estimulem a cooperação entre as municipalidades.

Neste cenário, podemos entender que a autonomia e o fortalecimento dos municípios prevista pela Constituição Federal não significa “poder fazer tudo”, de acordo com suas próprias escolhas. É necessário que haja uma articulação entre os indivíduos, os grupos, as instituições e o Estado, nos seus três níveis de poder, no sentido de mobilizar , articular e integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum dos entes públicos e privados atuantes na região.

Embora a questão metropolitana seja assunto de grande centralidade nas experiências internacionais4 , sua ausência no processo de Reforma do Estado pelo qual passou o país em década passada, pode ter levado à inexistência de propostas consistentes para o setor.

Segundo Azevedo & Mares Guia 5…..há atualmente um virtual consenso de que em sociedades complexas como a brasileira o poder público está longe de possuir sozinho o poder sobre os rumos da cidade. Cabe-lhe, sem dúvida, um papel de liderança e de aglutinação de aliados para a elaboração de agendas mínimas e a formação de coalizões com legitimidade e força suficientes para a elaboração e implementação de mudanças nas várias áreas de sua competência formal.

A gestão das regiões metropolitanas, uma questão polêmica na literatura nacional e internacional, permanecendo como um grande desafio para os pensadores do tema, grosso modo, passou por três grandes fases:

  1. Na primeira fase (1973 a 1988) apesar do forte componente autoritário do modelo, havia uma estrutura institucional e disponibilidade de recursos financeiros federais, que permitiram a implementação de vários projetos metropolitanos, inclusive na área de transporte coletivo e tráfego urbano.

  2. A segunda fase (1988 a1990) caracterizou-se pela retórica municipalista exacerbada, onde a questão metropolitana era identificada com os desmandos do governo militar e conseqüentemente como uma estrutura ineficaz.

  3. A terceira fase, a partir de 1990, começa a tomar forma uma nova realidade constitucional metropolitana, que sem retornar a modelos do período militar, procura combinar diferentes forma de associações entre os atores metropolitanos. Nesta nova fase de gestão metropolitana, surgem novos atores provenientes das concessionárias de serviços públicos, das associações civis, das ONGs e das agencias internacionais de fomento e financiamento.

A dificuldade de mobilização da sociedade e dos atores públicos no sentido da priorização e enfrentamento da questão metropolitana se devem a fatores de diferentes naturezas, mas basicamente a três principais:

  1. Os governos estaduais e municipais, embora reconhecendo a importância das questões metropolitanas, tendem a ver esta questão como um “jogo de soma zero”, onde a maior governança metropolitana implicaria em diminuição de poder para o estado e/ou municípios.
  2. Ausência de estímulos à cooperação;
  3. A complexidade da matéria .

UMA REFLEXÃO SOBRE A COOPERAÇÃO METROPOLITANA

Nos grandes aglomerados metropolitanos brasileiros circula diariamente um volumoso fluxo de pessoas, de mercadorias e de serviços, que ignora os limites dos municípios ali presentes gerando fortes externalidades que enfraquecem o papel das fronteiras políticas. Como já apontado em parágrafos anteriores, não existindo vinculação de natureza hierárquica entre os entes integrantes das regiões metropolitanas, a integração das políticas públicas metropolitanas pressupõe intensa e permanente integração entre as autoridades estaduais e municipais e chamam a atenção para a importância da cooperação. Portanto identificar os obstáculos institucionais à cooperação em políticas públicas metropolitanas é o primeiro passo para uma eficiente gestão metropolitana.

A precariedade da experiência brasileira de gestão metropolitana é atestada por várias pesquisas e estudos acadêmicos, uma vez que os estudos das metrópoles frequentemente recaem sobre análises estatísticas dessas regiões. Estes, apesar da sua importância teórica, negligenciam o que justifica e legitima uma região metropolitana, que são os processos verticais ou horizontais de estabelecer mecanismos de coordenação e cooperação intergovernamental no território afetado pelo processo de metropolização. A ênfase da produção oficial em “estudos estatísticos das metrópoles” torna rara as análises institucionais da gestão metropolitana.

A reflexão sobre cooperação metropolitana, requer uma abordagem interdisciplinar, que inclua contribuições da ciência jurídica e da ciência política. Mas é na economia, particularmente na economia institucional, que as pesquisas mais recentes buscam os fundamentos principais para o estudo dos dilemas da cooperação e das relações intergovernamentais em países federativos.

Na década de 90, passa a ser teoria dominante a Nova Economia Institucional – NEI, que compartilha com sua predecessora, a Escola Institucionalista6, as seguintes críticas à teoria neo-clássica:

  • falta de atenção às instituições e portanto às restrições não orçamentárias;
  • ênfase na racionalidade do processo decisório;
  • excessiva concentração na abordagem estática da economia, em lugar da dinâmica;
  • negação de que as preferências possam mudar.

A dimensão institucional passa, então, a ser um elemento essencial para os estudos sobre o federalismo e sobre temas do setor público como descentralização versus centralização e governança metropolitana. Como contribuição, a NEI além de alertar para a influência dos fatores institucionais, políticos e históricos na eficiência dos arranjos federativos e de governança metropolitana, disponibiliza um conjunto de conceitos – custo de transação, custo de informação, direitos de propriedade, path dependence – que iluminam a análise dos arranjos de governança metropolitana.

Douglas North, um dos autores da NEI7, reposiciona o debate sobre o papel do Estado em relação ao mercado, desafiando a ortodoxia. North mostra que, nas sociedades capitalistas modernas, dada a dificuldade de cooperação espontânea entre os agentes econômicos, não há como conceber o funcionamento do mercado sem o Estado, agente por excelência da ação coletiva, matriz das demais instituições e fundamental para o desenvolvimento econômico.

Para North, a cooperação humana nem sempre emergirá de forma espontânea. Numa comunidade pequena, em que os vínculos entre os agentes são de natureza pessoal, vale a pena cooperar e os custos de transação são reduzidos e a governança é mais eficiente. Nas sociedades modernas, onde prevalecem as trocas impessoais, os comportamentos oportunistas e não cooperativos tendem a crescer com a complexidade da sociedade, aumentando os custos de transação e reduzindo a eficiência da governança.

A partir das proposições de North, estudar os custos de transação relacionados à gestão de uma região metropolitana equivale a investigar os custos das relações intergovernamentais e os obstáculos à cooperação no complexo metropolitano, onde diversas instâncias governamentais são provocadas pela necessidade de planejamento e gestão integrados em nível regional das chamadas funções públicas de interesse comum. A lógica da eficiência administrativa tende a impor a necessidade de integração do planejamento e da gestão. A lógica política pode levar as instâncias locais a refutarem a “ ameaça” do poder regional, reafirmando a sua autonomia. Nessa luta entre forças centrípetas (em direção ao poder regional) e centrífugas ( em direção ao poder local), os custos de transação ou de cooperação podem definir para que lado a balança deverá pender.8

CONCLUSÃO

A compreensão do papel das instituições na promoção da cooperação entre os entes federados integrantes de uma região metropolitana permitirá identificar dificuldades e delinear limites para construção de estrutura de governança metropolitana que pode causar crescimento, estagnação ou declínio econômico.

Mas, quais são os determinantes do desenvolvimento regional ? A diversidade de escolas que procura dar sistematização teórica e responder esta questão, mostra a complexidade do tema. As correntes principais da economia sempre se apoiaram na idéia de que o desenvolvimento é resultante da ação dos indivíduos orientada pelo sistema de preços, pelo mercado. Outras contribuições teóricas têm enfatizado o papel que um conjunto de instituições de uma determinada sociedade desempenha em seus rumos. Instituições, contudo não devem ser entendidas apenas como mero sinônimo de organizações, mas também como regras, normas, acordos construídos pelos seres humanos em suas diversas formas e espaços de interação social, econômica e política, que paradoxalmente criam e limitam as escolhas humanas. Estas contribuições teóricas entendem que o desenvolvimento econômico é um processo, com profundas raízes históricas, e deve ser tratado, antes que de maneira quantitativa, de forma essencialmente qualitativa.

Embora o desenvolvimento revele sempre de forma quantitativa, um incremento na relação produto- capital, ou crescimento da produtividade do capital em relação ao aumento da população, reveste-se de país para país, e de região para região, de características bastante distintas. É disto que se ocupa a economia institucional: a história importa, as formas de desenvolvimento são diferenciadas, o processo é contínuo e tem profundas raízes históricas. Por isso pensar em desenvolvimento econômico, nacional ou regional, implica também pensar em instituições.

Segundo Abrucio 9, “ uma região metropolitana se consolida se tiver três características: recursos estáveis, mecanismos de incentivo à cooperação entre os entes e coordenação de entes superiores”.

Em que pese a importância das regiões metropolitanas, hoje não temos nenhuma estrutura institucional de governabilidade dessas metrópoles. “São territórios à deriva, em trajetórias comandadas apenas pela lógica predatória do mercado, combinada às lógicas do clientelismo e do patrimonialismo como padrões de intervenção pública”.10

As primeiras Regiões Metropolitanas foram criadas em 1973 e apesar da importância da boa governança de áreas metropolitanas para a economia e o bem-estar de grandes parcelas da população continuam sendo “orfãs do interesse público”11. A, a maioria dos governos centrais e estaduais na América Latina reluta em criar arranjos institucionais metropolitanos. Os governos preferem estruturas de governo de cooperação voluntária. Ironicamente, se a necessidade de melhor gestão resulta da importância econômica e política de áreas metropolitanas, é esse mesmo significado econômico e político que impede as esferas superiores de governo de criar arranjos supramunicipais.

O exame de casos indica que a melhor opção no longo e médio prazo é a criação de arranjos funcionais de governança metropolitana com a participação de todas as esferas de governo (local, estadual e central), o que pode se tornar inviável sem um adequado e compatível aparato institucional que estabeleça mecanismos de coordenação e que estimule a cooperação.

Econ. José Carlos S. Gomes

csilva@uol.com.br

Versão 4.Atualizada em jul/2014

1 Lei Complementar Federal 14/73

2 IPEA, A Institucionalização de Regiões Metropolitanas, in Revista de Administração Pública, vol.5, nº 1.

3 Alves, Alaor Caffé.Planejamento Metropolitano e autonomia municipal no direito brasileiro. São Paulo:Bushatsky, 1981

4 Lordello, D.A Experiencia Ionternacional e Gestão Metropolitana.IBAM, 1996, Rio de Janeiro

5 Azevedo,S. & Mares Guia, V.R..Reforma do Estado e Federalismo.IPPUR/UFRJ, Rio de Janeiro, 1998

6 Os primeiros economistas, na década de 30, a defenderem a incorporação das instituições à economia e com diversas críticas à teoria neo-clássica foram Thorstein Veblen, John Commons e W.Mitchell

7 North, Douglass C. Institutions, institutional change and economic performance. Cambridge, Cambridge University Press, 1990

8 Machado, G.G. Gestão Metropolitana e Autonomia Municipal. Ed.PUC Minas, 2009

9 Abrucio F. Retratos Metropolitanos. Fundação K. Adenauer, São Paulo, 2001

10 Ribeiro, Luiz C.Q.Metrópoles:entre a coesão e a fragmentação. São Paulo: Fundação Perseu Abramo,2004

11 Ribeiro, Luiz C.Q. Metrópoles: entre a coesão e a fragmentação. São Paulo: Fundação Perseu Abramo,2004

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A democracia contra o caos

FHTempo de Copa trunca o debate de temas fundamentais, mas é preciso registrá-los. A aprovação do Plano Diretor de São Paulo, sob a liderança de Fernando Haddad, é um desses temas, capazes de reverter a lógica dominante da urbanização caótica, infensa à participação e controle social. Posto aqui excelente artigo de Saul Leblon, para o Carta Maior, analisando o sentido das medidas aprovadas. Recomendo a leitura.

Haddad aposta na democracia contra o caos

Por Saul Leblon, para o Carta Maior

Durante quase toda a sua história, São Paulo foi  tratada como um piquete de engorda do lucro imobiliário.

A urbanização caótica que a define é a pura expressão daquilo que os mercados são capazes de produzir, deixados ao próprio arbítrio.

Não por acaso, a maior crise do capitalismo desde 1929 teve seu epicentro na lambança entre o capital financeiro e o capital imobiliário.

A ocupação privada do solo é a mina de ouro de uma metrópole capitalista. Como nas lavras distantes, o fastígio dos garimpeiros imobiliários deixa para trás um rastro de cicatrizes de difícil reversão.

Riqueza e caos, quem já viu um sabe que essa é a fotografia mais fiel de um garimpo. Nada caracteriza melhor São Paulo do que esse binômio  síntese da efervescência capitalista.

Que de quando em vez a população submetida a essa chibata radiosa eleja  –a contrapelo da ordem unida do dinheiro e da mídia–  um prefeito originário da esquerda diz algo sobre a natureza asfixiante do cotidiano nesse defumador de vidas.

Intuitivamente, esses espasmos de soberania refletem uma esperança formulada com argúcia pelo geógrafo marxista David Harvey: ‘o direito à cidade não é simplesmente o direito ao que já existe na cidade, mas o direito de transformar a cidade em algo radicalmente diferente’.

O dinheiro graúdo e seus detentores sabem preservar seus direitos na cidade, mas os pobres não tem como exercê-los.  A menos que rompam com a inércia e se organizem.

Em 2012  São Paulo elegeu Fernando Haddad com 3,3 milhões de votos, derrotando o tucano José Serra que tinha o apoio de todas as ramificações graúdas do capital.

Haddad assumiu uma prefeitura afogada em corrupção, com uma dívida que é o dobro da receita líquida –da qual 13%  são destinados ao pagamento de juros.
 
Enfrentou manifestações populares, em junho de 2013, calcadas na insuportável deterioração da qualidade de vida na maior capital brasileira.

Hoje vê sua popularidade evoluir para um ponto de inflexão, ao atingir 61% de regular, ótimo e bom, segundo o Datafolha, ao mesmo tempo em que entrega à população um Plano Diretor cuja costura consagra um método diferente do que tem sido a gestão da cidade.

O novo  plano faz parte de uma determinação de criar as bases para uma regulação social que devolva a metrópole a seus cidadãos.

Não por acaso, a primeira resposta de Haddad aos protestos de junho foi criar um Conselho Municipal Popular –o maior conselho popular da história brasileira com 1.125 eleitos pelo voto direto, na proporção de 1 por 10 mil habitantes.

Com pouco espaço na imprensa e uma divulgação algo despolitizada de parte da própria prefeitura,  era, paradoxalmente, a resposta mais arrojada ao anseio de participação ecoado nas ruas todo o país.

Uma de suas primeiras tarefas foi intensificar o debate em torno do Plano Diretor agora aprovado, depois de 110 audiências com a participação de 25 mil pessoas.

O ‘método Haddad’ se fortaleceu com a aproximação entre a  prefeitura e o Movimento dos Trabalhadores Sem Teto, cuja mobilização foi decisiva para impedir que o conservadorismo adiasse ou retalhasse a votação das diretrizes que vão ordenar a vida da cidade até 2030.

Uma das mais importantes é a ampliação das áreas com destinação preferencial à habitação popular, que no cálculo dos urbanistas significará um aumento superior a 160% em relação ao plano anterior.

No final de 2013, quando centuriões do PSDB foram à Justiça e derrubaram a cobrança do IPTU progressivo, analistas isentos –ideológicos são os outros— precipitaram em anunciar as exéquias da gestão Haddad.

O IPTU revigorou o espírito separatista bandeirante cujo horizonte comunitário começa e termina no elevador de um prédio de luxo.  O resto são câmeras de vigilância, guardas particulares e as hordas de ‘gente diferenciada’.

Como é possível construir uma nação  –uma cidade que seja, a partir dessa angulação seletiva?

Não é possível e nem eles se propõem a isso.

Marx disse que ‘o capital nasce escorrendo sangue e lama por todos os poros, da cabeça aos pés’.

A ideia de que esse açougue possa ser administrado pelo livre curso dos interesses graúdos  que o dominam é o que de mais próximo se pode conceber  em termos de barbárie moderna.

É disso, da repressão ao livre curso dos mercados sobre a cidade, que trata o Plano Diretor de Haddad.

Em ponto pequeno, trata-se da mesma disputa entre dois projetos de país  em confronto nas eleições de outubro: o passo seguinte da história brasileira será determinado pelos  impulsos cegos do  dinheiro ou pela construção de uma democracia social negociada?

A história sugere que a passagem de uma época para outra requer não apenas condições objetivas, mas rupturas de engajamento social que  reúnam a  energia da força e do consentimento para desbravar  novos caminhos.

O novo caminho no caso de São Paulo significa tornar  a força da cidadania  o motor determinante na gestão da cidade.

Diante do risco da morte súbita, Haddad apostou na democracia contra o caos.

A provação do Plano Diretor mostra a pertinência dessa escolha.

Leia abaixo alguns parâmetros extraídos de uma leitura preliminar do novo Plano para a cidade:

  1. Estabelece que o Coeficiente de Aproveitamento  Básico de terrenos será igual para toda a cidade, algo talvez inédito no país. Toda construção acima dessa referência terá que ser negociada com o interesse público, representado pela prefeitura e mediado pelos critérios do novo Plano Diretor.

  1. Define maior rigor no parcelamento, edificação e utilização compulsória de espaços ociosos. Novas normas permitem notificar os proprietários de áreas inutilizadas  –terrenos ou edificações–   que estarão sujeitos ao IPTU progressivo e também à desapropriação com títulos da dívida, caso ignorem as advertências.

  2. Determina a criação de um Cadastro do Valor de Terreno para fins de outorga –autorização para construir acima da área disponível.

  3. Fixa a outorga onerosa do direito de construir em  5%, em média,  do Valor Geral de Venda dos Empreendimentos. A receita  decorrente será destinada ao fundo de urbanização ( FUNDURB).  Cerca de 60% da arrecadação irá para os sistemas de mobilidade (transporte coletivo, cicloviário e de pedestres).

  4. Cria a Macroárea de Estruturação Metropolitana: objetivo é consolidar o território estratégico da cidade por meio de projetos urbanísticos definidos pelo poder municipal, a serem desenvolvidos até 2018.

  1. Induz a um maior adensamento nos corredores de transporte público, graças ao coeficiente de aproveitamento. Toda a ocupação nesse perímetro obedecerá a condições urbanísticas especiais: calçadas largas, fachada ativa, incentivo a uso misto (residencial/comercial)  para fruição pública de edificações etc.

  2. Promove a reordenação urbana pelo coeficiente de aproveitamento (direito de construir): áreas fora dos eixos de transporte coletivo terão coeficiente máximo 2; o centro expandido terá limites inferiores aos atuais; exceto  quadras já verticalizadas, o gabarito será de 8 andares.

  3. Cria a Cota de Solidariedade: estima-se que a área destinada a ZEIS, zonas especiais de interesse para moradia social terá um crescimento superior a 160% em relação ao último plano diretor.

  4. Eleva capacidade financeira do município para gerir áreas de interesse social: vincula 30% do FUNDURB para compra de terrenos com essa finalidade.

  5. Expande e reforça as políticas para a área  rural, ambiental e cultural através das Zonas Especiais de Preservação Cultural, Fundo Municipal de Parques, Plano de Desenvolvimento Rural do município e Plano Municipal de Mata Atlântica.